摘 要：随着我国社会主义市场经济制度的不断完善，城市公共绿地面积的迅速增加，原有的绿化管养体制已不能适应形势发展的需要，政府购买城市公共绿地养护服务已是大势所趋。根据绿化养护服务政府购买模式的适用性，在探讨事业单位政府购买运作机制基础上并提出运作关键问题，最后根据其运作的关键问题提出了相关对策和建议，以期为事业单位进行政府购买绿化养护服务提供一定的參考。
关键词：政府购买 绿化养护 适用性
一、引言
2013年4月，习近平总书记在海南考察时提出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”随着社会发展和人民生活水平不断提高，人民群众对清新的空气、优美的环境等的要求越来越高，生态环境在群众生活幸福指数中的地位不断凸显，环境问题日益成为重要的民生问题。城市绿化作为改善城市生态环境的最主要载体，已经成为人们关注的焦点。改革开放以来，特别是国务院2001年召开全国城市绿化工作会议以来，我国城市园林绿化水平有了较大提高，生态环境质量不断改善，人居环境不断优化，城市面貌明显改观，为促进城市生态环境建设和城市可持续发展做出了积极贡献。随着城镇化的持续发展及近年来我国生态城市、园林城市、文明城市、宜居城市等活动高潮迭起，城市绿化保有量的持续增加，养护任务越来越重，要求越来越高。由于城市绿化养护管理具有长期性、技术性、艺术性、地域性等特点，我国没有形成统一的养护管理模式。大部分城市的城市绿化养护长期以来主要采取体制内封闭运行的事业单位直接管理模式，在计划经济时期发挥了重要作用，保障了绿化管护事业的顺利运行。但随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，城市公共绿地管养的任务迅速增加，原有的绿化管养体制已不能满足形势发展的需要。长期积累的深层次矛盾和体制性问题日益凸显，管理中也遇到了一系列亟待解决的矛盾和突出问题，主要体现在事企不分、管养合一的局面没有得到根本改变，激励约束机制软化、生产效率低下、财政负担过重，尤其是市场化进程滞后的的问题十分突出。在国际、国内的双重背景下，我国将政府购买社会组织公共服务上升为国家决策，在推动事业单位分类改革和转变政府职能中，政府购买服务作为一项改革获得了前所未有的发展机遇。
二、事业单位政府购买模式在公共绿化养护服务中的适用性
政府购买公共服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需的服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。政府购买服务项目实行“政府采购、合同管理、绩效评价、信息公开”的管理办法。随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务将成为政府提供公共服务的重要方式。
20世纪90年代，我国围绕开放市场、打破垄断、加强监管和规范企业（单位）改制，开始市政公用事业市场化改革探索。2002年12月建设部颁布《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》提出将市政设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施日常养护作业通过招标发包方式选择作业单位或承包单位。2011年3月，中共中央 国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》有关政策规定，事业单位划分为承担行政职能事业单位、公益一类事业单位、公益二类事业单位、生产经营类事业单位四类，分类改革完成后，只有公益一类和公益二类事业单位继续保留在事业单位序列。事业单位承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类，根据其正常业务需要，财政给予经费保障。城市公共绿化养护采取全额事业单位直接管理模式的，应属于公益一类事业单位。2012年11月建设部颁布《关于促进城市园林绿化事业健康发展的指导意见》要求坚持政府主导，社会参与，鼓励民间资本通过政府购买服务的形式进入园林绿化的运营和养护，提升社会公众的参与度，实现全民“共建共享”的和谐发展。2013年9月，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，意见规定公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务。2014年财政部民政部工商总局制定了《政府购买服务管理办法（暂行）》规定政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。2015年12月中共中央 国务院印发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》提出了在城市管理中通过创新治理方式应引入市场机制：“发挥市场作用，吸引社会力量和社会资本参与城市管理。鼓励地方通过政府和社会资本合作等方式，推进城市市政基础设施、市政公用事业、公共交通、便民服务设施等的市场化运营。推行环卫保洁、园林绿化管养作业、公共交通等由政府向社会购买服务，逐步加大购买服务力度。”近日，财政部 中央编办有关负责人就《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》相关问题答记者问指出：公益一类事业单位不能作为政府购买服务的承接主体，并不意味公益一类事业单位提供的公共公益服务不能通过政府购买服务方式向社会力量购买。如果现有公益一类事业单位因能力不足等原因，暂时难以满足相关公共服务需求，有关行政主管部门也可以通过向社会力量购买相关服务作为补充。但在具体实施政府购买服务前，同级财政和主管部门要严格审核把关，坚决防止一边向社会力量购买、一边出现现有公益一类事业单位供给能力闲置现象。部门所属公益一类事业单位承担的公共服务事项，需求超出公益一类事业单位供给能力且能够向其他社会力量购买的，可以列入指导性目录。
三、政府购买模式在公共绿化养护服务中的具体应用
1.政府购买公共绿化养护服务的运作流程。政府购买服务运作流程主要分为以下四步：
（1）提出购买项目，编制购买计划。购买主体根据本单位当年批复的部门预算及政府购买公共服务项目目录提出具体购买项目，制定购买公共服务项目实施方案计划，报财政部门审批。
（2）组织实施购买，签订服务合同。经批准的政府购买公共服务项目按规定向社会公开。实施政府集中采购的购买项目，购买主体应当与政府集中采购机构签订委托协议，由政府采购机构按照政府采购规定的程序组织购买。确定服务承接方后，购买主体应及时与之签订购买服务合同，明确服务提供的时间、范围、内容、服务要求、绩效目标、考核标准、资金支付和违约责任等。
（3）项目组织实施。服务承接方要严格按照合同约定提供各项服务，保证服务数量、质量和效果。购买主体要对承接方提供的服务实行全过程跟踪监管，依据合同约定条款对服务机构提供的服务进行检查验收。购买主体及服务承接方均应建立应急工作机制，应对服务过程中可能出现的特殊情况。
（4）考核评估及验收。建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果向社会公布，并作为以后年度编制政府向社会力量购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据。
2.运作中的关键问题。
实质性要求和条件。投标前对招标文件进行精细化项目定义，对于不允许偏离的实质性要求和条件，采购人或者采购代理机构应当在招标文件中规定，并以醒目的方式标明。
定价问题。合理定价是保障公共服务质量和培育公共服务市场的重要因素。目前，政府购买服务定价存在单方定价、定价总量较低、定价结构不合理等问题，影响了社会组织这一市场主体的培育和发展，进而影响公共服务质量的提升。我国大部分地区还没有针对绿化养护项目制定统一的养护消耗量及费用定额，对养护费用的确定缺乏科学合理的根据。定价方式一般为：绿化养护主管部门或专业养护事业单位对管辖范围内绿化养护进行分级分类，测算出不同级别养护的单价，乘以养护面积得出养护费用；制定有养护消耗量及费用定额的地区，直接套用相应的定额，调整相应材料单价及相关费用，得出养护费用上报财政部分审核。财政部门根据本地区财政情况做出批复，而批复的养护费用往往与上报的相差甚远。采购人根据价格批复情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价。
购买方式的确定。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）规定，货物服务招标分为公开招标和邀请招标。政府采购实践中，质次价高、恶性竞争、效率低下等问题饱受社会诟病，这已经成为企业提升产品质量的突出障碍，亟待治理和规范。针对此问题，财政部首次依法创新制定适用于政府购买服务项目的竞争性磋商方式，核心内容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式，倡导“物有所值”的价值目标。竞争性磋商采用了类似公开招标的“综合评分法”，区别于竞争性谈判的“最低价成交”。在评标过程中不得去掉报价中的最高价和最低价。这样是为了在需求完整、明确的基础上实现合理报价和公平交易，并避免竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争，将政府采购制度功能聚焦到“物有所值”的价值目标上来，达到“质量、价格、效率”的统一。
四、政府购买公共绿化养护服务的建议
1.完善指導性文件。政府购买服务在我国还处于研究探索阶段，政府部门、社会组织还缺乏经验，迫切需要完善相关政策，提供科学合理的指导性文件，促进我国政府购买社会组织服务的发展。
2.完善合理定价机制。“如何为所购买的公共服务定价”是政府购买服务实践中的一道难题。政府购买公共服务的合理定价是保障公共服务质量和培育公共服务市场的重要因素，具有保障公共服务质量和培育公共服务市场的重要意义。制定合理的政府购买公共服务的定价机制，在全面成本测算评估过程中，可收集、听取、论证相关的社会组织和社会公众的意见，建立社会组织和社会公众参与机制，通过委托独立的第三方机构开展定价评估，论证项目成本，增强政府购买服务定价的科学性和可行性。在政府购买服务的整个过程中，建立服务购买方和提供方的对话协商机制，完善政府购买服务的定价体系。
3.加强合同履约管理，完善监管机制。根据规定程序确定养护服务购买合同，禁止转包行为。对购买服务的范围、数量、质量要求、服务期限、资金支付和购买主体、承接主体的其他权利义务进行精细化项目定义。认真组织履约验收和动态考核，督促承接主体严格履行合同，将履约情况与其后续参与政府采购市场竞争挂钩，建立优胜劣汰的动态调整机制。政府购买服务项目监管的一般原则是谁购买谁监管。由于缺乏第三方的参与，购买主体既是运动员， 又是裁判员， 监管工作的公正性受到质疑。因此应该探索引进第三方监管，推行社会化监督与行政监督相统一的监管机制。
4.加强市场环境培育。政府购买绿化养护服务实行时间短，有资质和能力承接政府购买公共服务的主体有限，同时现有社会力量对购买服务的了解不足，参与的积极性不高，市场竞争不充分，结果出现服务水平不高的情况。还有些利润低、养护责任重的项目，社会机构往往不愿介入，造成政府购买失败。由于没有建立绿化养护资质认定和市场准入制度，市场发育程度严重不足，目前我国承担日常绿化养护的企业基本上是园林绿化施工的企业或者物业管理公司，在绿化养护行业未形成规模效应的情况下，加上绿化养护的长期性和不确定性因素，一次性投入大，但回报周期长、利润低，其参与投标的意愿不强，未形成充分有效的市场竞争格局。
五、结语
通过政府购买公共服务模式可以有效化解政府直接提供公共服务的“低效率”和供给不足问题，能充分发挥市场机制和政府部门的各自优势，合作共赢，提高绿化养护的管理水平和运作效率。政府通过使用财政资金向社会力量购买的方式提供公共服务，是公共服务供给方式的重要创新。它不仅减轻了政府负担、提高了政府工作效率和财政资金的效率，也通过引入社会和市场的力量，为政府管理提供了新机制和新活力。但由于在我国实施时间短、经验不足等原因，还有很多需要改进和完善的地方，有待进一步深入研究。
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