摘 要:教育是政治建设、社会进步的原动力,是形成长期经济增长效应的核心力量,然而我国现阶段教育支出存在多种问题,如何从民生财政的视角研究教育支出改革的有效途径是值得深入探索的课题。
关键词:教育支出;民生财政;改革路径
中图分类号:F8
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)17-0090-01
如今科学技术是生产力已成为人们的共识,而这些知识形态的科学技术在没有被劳动者掌握之前,它仅是一种潜在的生产力,通过教育被劳动者所掌握并运用于生产实践后,才能转化为现实的生产力。所以说,教育是政治建设、社会进步的原动力,是形成长期经济增长效应的核心力量。从宏观社会效益上来看,与现阶段经济发展水平相适应的教育支出能够为我国的人力资源建设提供有力支持;对于公民个人而言,加大教育支出力度有利于保障公民受教育的权利得以更充分的实现,提高整体国民素质。
1 现阶段教育支出存在的问题
1.1 公共财政用于教育支出的总量偏低
一般情况下,我们用教育支出占GDP的比重来衡量一国教育支出的规模,因为它可以直接反映该国有多少资源用于教育。自我国实行改革开放以来,尤其是进入20世纪90年代之后,教育支出绝对数额大幅增加,但是相对数目却增长缓慢,教育支出占GDP的份额始终徘徊在2%左右,甚至在20世纪90年代中期一度出现下降趋势。我国在1993年颁布的中规定——“筹措教育经费的主要措施:逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,在20世纪末达到4%,达到发展中国家八十年代的平均水平”。同时在2004年教育部制定的《2003—2007年教育振兴行动计划》和《国家西部地区“两基”攻坚计划》中,提出要确保在2007年使教育财政支出达到GDP的4%,并力争在2010年达到5%的目标。但如表1所示,截止到2008年,中国教育支出占GDP的比重仅为2.99%,远低于预期目标。
1.2 教育支出结构失衡
1.2.1 三级教育支出结构失衡
据20世纪70年代和80年代早期情况的资料,在10个市场经济工业化国家中,初级教育的社会收益率为15%,高于中等和高等教育的11%。在26个发展中国家中,初级教育的社会收益率为28%,高于中等教育的17%和高等教育的14%。因此,初级教育从社会角度看是最大的投资形式。因此,对于处于在发展中国家行列中的我们来说,政府应在基础教育中起主导作用,而在高等教育中起辅助引导作用。
为反映每位学生的平均教育经费支出,我们引入生均支出的概念,三级教育支出结构由生均支出的比例表示同时,根据国际通行的标准,人均GDP600—2000美元的国家三级教育生均经费比例应为1:2.5:9.2,我国的数据为1:2.6:20.6,远超过标准。这一方面显示了我国高等教育的投入畸高,基础教育过于薄弱,另一方面也体现出我国高等教育发展水平较低,筹资渠道单一,办学效益不高的弊端。
1.2.2 地区间教育投入结构失衡
第一,东部沿海发达地区同中西部不发达地区之间差异明显。这一点尤其表现在基础教育上。2006年,预算内教育事业费指标最高的上海市小学生均预算内经费为9409.78元,初中为10325.89元;最低的河南省小学948.57元,初中1195.42元,相差近10倍。
第二,由于我国二元经济结构明显,所以我国教育投入基本上走了一条先城市后农村的道路,导致城乡教育支出差距显著。但是我国有80%以上的小学、64%以上的初中设置在农村。从公平原则看,城乡学生的生均政府教育投入应当相等。但事实并非如此。当前我国农村教育资金严重不足,以2004年为例,全国的各项教育经费投入,占40%的城市人口获得了其中的77%,而占总人口60%以上的农村只获得了其中的23%。而2006年,我国基础教育生均预算内教育公用经费全国普通中小学是648.42元,而农村中小学是594.04元。这种地区之间教育投入的差异直接导致了各地人口受教育水平的差异,极大地影响了公民整体素质的提高,不利于社会的发展。
2 民生财政的视角下教育支出改革的有效途径
2.1 继续加大教育支出规模
《教育法》中规定,教育经费必须确保“三个增长”,即中央和各级政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收人的增长,生均教育经费要逐步增长,教师工资和公用经费要逐步增长。这对我们调整支出规模显然有重大意义。我们应转变政府职能,在制定预算时,科学调整财政支出结构,在有限的财力中确保教育支出的优先增长,并且根据经济发展状况,将财政收人超收部分更多地用于教育投人,确保教育支出的稳定增长,做到“存量调整”与“增量调整”相结合,切实保障每个人都获得受教育的机会。
2.2 大力提倡社会力量办学我国对教育的迫切需求,在积极提高公共教育支出的同时,应该大力提倡社会力量办学。政府如果包办一切教育,不允许社会力量办学是不合理的,因为在一个社会中,总有一部分比较富裕的人对教育有更高的要求,而私立教育可以满足他们的这种需求。同时,私立教育的存在可以促进公立教育水平的提高。只要政府对私立学校加强管理,私立学校一方面为国家节省了大量教育经费,特别是对我国来说,可以把有限的教育资金用于最需要的地方,另一方面又促进了教育水平的整体提高,是一件对国家对个人都有利的事情。
2.3 合理安排教育支出结构
首先要合理调整三级支出结构。一是基础教育,对于我国而言,加大基础教育的投入有利于促进知识的普及,降低文盲率,提高整体公民素质,保障社会稳定,经济健康发展。二是高等教育,主要由受益者个人承担资金,财政以助学政策和助学贷款的形式予以资助。为了切实把高等教育的重点放在提高质量上,财政拿出专项资金来支持高等学校深化教学改革,提高教学质量。同时对私立大学给予政策的支持和适当的财政补贴。三是职业技术教育,由于其与物质生产领域有较直接的联系,带有明显的商业收益性,因此其资金来源基本上由市场机制决定。在我国应由地方政府、行业和企业或受益人承担。但是为了大力发展职业教育加快人力资源开发,促进就业、再就业,消除贫困落后地区接受教育机会不均等的问题,我国政府也应不断加大对职业教育的支持力度,增加财政对职业教育的投入。
其次是合理安排地区之间教育支出结构。现在我国基础教育主要由县和乡两级负担教育经费,中央和省一级财政支出比例过低,而各地区经济发展的差异,直接导致了教育支出水平的不同。现阶段中,我国应加大中央、省两级财政教育支出力度,把重点放在中西部地区,同时加大地区之间转移支付力度,以东部带动西部教育事业发展。就教育结构而言,财政教育支应在中西部地区应把重点放在初级教育方面,而在东部发达地区,由于中、高级人力资本对经济增长的贡献较高,这些地区教育财政支出应重点放在中、高级教育方面。就城乡而言,我们应继续推行农村免费义务教育的政策,弥补农民对于教育的投入不足。
2.4 公布教育信息,建立教育支出绩效评价体系,加大监督力度
为促进民生建设,支持教育事业的发展,我国教育领域的支出逐年增长。然而,虽然我国的财政支出中教育方面的投入不断增加,但由于监督管理和评价体系的滞后,许多“民生”本意的财政资金安排并没有产生应有的效果。政府应每年将各级财政对教育经费投入及使用情况在网络媒体上公布,让公民了解当地教育资金状况,并给予监督。同时建立财政支出绩效评价体系,是民生资金从注重资金投人管理向注重支出效果管理转变的重大改革措施。只有通过建立绩效指标评价体系,才能帮助教育部门调整和优化预算支出方向和结构,真正反映财政支出的合理性,使有限的民生资金得以科学合理使用,提高民生资金管理水平。