摘要：中国共产党要依法执政，建设社会主义法治国家，坚持和加强对立法的领导是基础。党领导立法主要通过党内法规调整，党领导立法的规范依据是党章、党代表大会的文件和其他规范性文件。党领导立法应当在宪法和法律范围内活动，要以党章为根本遵循，坚持民主集中制原则。党主要通过提出宪法修改和解释建议、提出立法建议和审议立法规划与计划、对立法重大事项的讨论决定以及听取立法重大问题的报告这四种形式来领导立法。当前，需要从完善党领导立法的顶层设计，完善人大的党组制度和加强党在立法中的组织协调着手，通过完善党内法规，推动党领导立法的规范化。
关键词：党内法规；党领导立法；党章；民主集中制
中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2018）04-0094-12
在政党政治中，执政党是执政成败的核心力量。“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量”[1] 在中国特色社会主义事业建设中，中国共产党处于领导核心。党要依法执政，前提是要加强党对立法的领导。坚持党对立法的领导，是形成中国特色社会主义法律体系最重要的一条经验。[2]在立法过程中，党的领导贯穿始终，包括立法准备和立法议案的审议这两个阶段。在立法准备阶段，党组织提出法律（法规）的立、改、废、释的意见建议，在立法审议阶段，立法机关的党组要进行党内动员部署，统一思想和行动，这些环节均属于党内活动，主要依靠党内法规来规范和调整。由于党对立法的领导，体现出鲜明的政治性，党领导立法主要由党内规范性文件进行调整，当前，我国党内法规体系建设正处于加速发展完善之中，从党内法规视角对党领导立法系统梳理分析，有助于加强党对立法的领导，推进党内法规建设。
一、党领导立法的规范依据
中国共产党党内法规，是由党的特定主体依照程序制定，体现党的意志和要求，调整党内政治、组织、权利与义务、权力与责任等重要关系，规范党组织的工作、活动和党员行为，具有明确性、规范性和强制性的行为规矩的总称。[3]党内法规的内涵有广义和狭义两个层次，狭义的党内法规，指的是“党内规章制度”①，它们包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7种规范形式。制定主体包括党中央组织、中央各部门和省级党委。目前，狭义的党内法规已经形成了一个“以党章为根本，以 140 多件中央党规为主干，以约150件部委党规、1500多件地方党规为重要组成部分，由党章相关法规、党的领导和执政活动法规、思想建设法规、组织建设法规、作风建设法规、反腐倡廉建设法规、制度建设法规、党的运行机关保障法规 8个方面的法规共同组成的有机统一整体。”[4]广义的党内法规，则不仅包括前述狭义的党内法规，还包括党内的决议、决定、意见、通知、答复、方案、解释等党的规范性文件。应当说，尽管《中国共产党党内法规制定条例》将党内法规明确界定为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7种规范形式，但从党内法规建设的历史和现实，特别是党领导立法的实践出发，将党的决议、决定、意见和通知、方案、答复、解释等纳入广义的党内法规范畴，是有其价值和意义的。②首先，在党内法规的建设中，由于存在“党规党纪的规定过于抽象，缺乏明确具体的细节性规定，尤其是缺乏程序规范和具体要求，导致党规党纪缺乏实际的可操作性；同时党规党纪还存在偏重于说教、约束力较弱的现象”[5]，往往容易导致制度供给的不足。其次，从党领导立法的实践来看，1979年以来，中共中央和中共中央办公厅在不同历史时期先后发布了三个领导立法的规范性文件，分别是1979年8月中共中央办公厅印发的“彭真同志关于制定和修订法律、法规审批程序的请示报告”，1991年2月中共中央办公厅印发的“关于加强对国家立法领导的若干意见”以及2016年2月中共中央印发的“关于加强党领导立法工作的意见”[6]，这三个文件对党领导立法乃至于社会主义民主法治建设都发挥了积极和广泛的影响。显然，这三个文件从形式上看并不属于党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则这七种规范形式之一。
那么，党领导立法的党内法规具体有哪些呢？首先，是《党章》的规定，党章是党内的根本大法，《党章》在总纲中对党的领导地位、领导方式、党的任务做出了明确规定，这是党领导立法所要遵循的原则性、根本性要求。《党章》指出，“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”，“党是领导一切的”， 党要“坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导”，要“完善领导体制，改进领导方式，增强执政能力”，要“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。其次，是历次党代表大会的文件。比如，十二大提出，“党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。”，十三大强调，“党领导人民制定了宪法和法律，党应当在宪法和法律的范围内活动”。十五大首次将依法治国写入报告，提出“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动”，要求把改革和发展的重大决策同立法结合起来。十六大指出，“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”党要按照“总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”，要求“经过法定程序，使党的主张成为国家意志”。十七大提出，“支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。十八大继续强调“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动”，要求加强立法组织工作的协调。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）不仅继续强调了党领导立法，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，而且对党领导立法的主要方式进行了阐述，即党中央讨论决定立法过程中涉及到的重大体制和重大政策调整问题，党中央向全国人大提出宪法修改建议，党中央听取法律制定和修改的重大问题这三种主要方式领导立法。再次，是执政党关于领导立法的专门性文件。这些文件包括1979年中共中央办公厅印发的“彭真同志关于制定和修订法律、法规审批程序的请示报告”，1991年中共中央办公厅印发的“关于加强对国家立法领导的若干意见”，2016年中共中央印发的“关于加强党领导立法工作的意见”，《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《中国共产党党组工作条例（试行）》《中国共产党地方委员会工作条例》等。這些文件对党领导立法的性质、方式、议事程序等方面做了更具体的规定。